BVerfG: IHK-Kammerbeitrag ist verfassungsgemäß

Die Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern (IHK) ist ebenso wie die Pflicht zur Zahlung von Mitgliedsbeiträgen verfassungsgemäß. Das hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden (BVerfG (Erster Senat), Beschluss vom 12. Juli 2017 – 1 BvR 2222/12, 1 BvR 1106/13).

Die Entscheidung besitzt nicht nur unmittelbare Bedeutung für alle Gewerbetreibenden, sondern dürfte auch für jede Anwältin und jeden Anwalt – untrennbar verbunden mit der jeweiligen regionalen Anwaltskammer – von Interesse sein. Konkret hat das Bundesverfassungsgericht in seiner ausführlich begründeten Grundsatzentscheidung deutlich gemacht, dass es mit der Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer und dem damit einhergehenden Kammerbeitrag für Gewerbetreibende so gut wie kein Problem hat – solange Minderheitsinteressen ausreichend Berücksichtigung finden. So heißt es explizit im Leitsatz des Gerichts: „In der Organisation einer Körperschaft der funktionalen Selbstverwaltung muss sich die Binnenpluralität der Interessen niederschlagen, denen diese dient.“ Eine Übertragbarkeit der Argumentation auf die Anwaltskammern fällt nicht schwer. Daher werden sich alle „Körperschaften der funktionalen Selbstverwaltung“ diese Passagen genau ansehe.

Auflehnung gegen den Kammerbeitrag

Zum Fall: Zwei Mitglieder einer regionalen IHK – eine GmbH die sich auf den Vertrieb von Sonderaufbauten für Nutzfahrzeuge spezialisiert hat und ein Reisebüro - waren gegen die Heranziehung von Kammerbeiträgen vorgegangen. Sie waren der Auffassung, die Pflichtbeiträge entbehrten einer verfassungsgemäßen Grundlage, weil die im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG) normierte Pflichtmitgliedschaft nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Das Bundesverfassungsgericht hat die beiden Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

Schutzbereich Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet, aber Art. 2 Abs. 1 GG

Das Bundesverfassungsgericht betonte zunächst, dass der Schutzbereich des Grundrechts der Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 GG nicht eröffnet sei. Die Vereinigungsfreiheit ziele auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergebe sich vielmehr aus Art. 2 Abs. 1 GG. Beitragspflicht und Pflichtmitgliedschaft  stellten Eingriffe in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Handlungsfreiheit dar, so der Erste Senat. Bereits die Pflichtmitgliedschaft als solche sei nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral. Diese Eingriffe würden aber im Ergebnis vor dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bestehen.

Pflichtmitgliedschaft: Legitime Zwecksetzung

Die Beitragspflicht sei gerechtfertigt, weil die zugrunde liegende Pflichtmitgliedschaft in den Industrie- und Handelskammern auf einer legitimen Zwecksetzung beruhe. Die Kammern erfüllten „legitime öffentliche Aufgaben“. Diese entsprächen der für wirtschaftliche Selbstverwaltung typischen Verbindung von Interessenvertretung, Förderung und Verwaltungsaufgaben, die vom  Bundesverfassungsgericht schon im Jahr 1962 und dann erneut im Jahr 2001 als legitimer Zweck für die Pflichtmitgliedschaft angesehen wurde. Nur eine Pflichtmitgliedschaft sichere, dass alle regional Betroffenen ihre Interessen einbringen und fachkundig vertreten werden. Die Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft seien geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen.

Angst vor Trittbrettfahrern bei freiwilliger Mitgliedschaft

Das Bundesverfassungsgericht hält die Annahme des Gesetzgebers für plausibel, dass private Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft nicht im gleichen Maße die Belange und Interessen aller in einer Region tätigen Gewerbetreibenden ermitteln und vertreten könnten. Zwar könne der Gesetzgeber die Pflichtmitgliedschaft in der Kammer durch ein Konzept freiwilliger Mitgliedschaft bei Erhalt der Kammern im Übrigen ersetzen. Das Bundesverfassungsgericht befürchtet dann jedoch „Trittbrettfahrer“, die von den Leistungen der Kammer profitierten, ohne selbst Beiträge zu zahlen. Die an die Pflichtmitgliedschaft gebundene Beitragspflicht trage nämlich dazu bei, den Kammern die Erfüllung ihrer Aufgaben – vorbehaltlich der Angemessenheit ihrer Höhe und der ordnungsgemäßen Verwendung – zu ermöglichen.

Und: Die Alternative einer freiwilligen Mitgliedschaft in den IHKs sei verfassungsrechtlich nicht die eindeutig weniger belastende Alternative zur gesetzlichen Regelung. Die Zielsetzung der Wahrnehmung des Gesamtinteresses sei notwendig mit einer möglichst vollständigen Erfassung der Gewerbetreibenden und ihrer Interessen verbunden. Eine freiwillige Organisation verfolge hingegen andere Ziele, so die Bundesverfassungsrichter weiter.

Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht sind zumutbar

Pflichtmitgliedschaft und Beitragspflicht wahrten auch die Grenze der Zumutbarkeit. Dies gelte aber nur dann, wenn die gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses auch den Minderheitsinteressen tatsächlich Rechnung trage. An dieser Stelle wird der Beschluss dann für die Praxis wichtiger. § 1 IHKG enthalte nämlich ein Abwägungsgebot und weise den Kammern nicht die Aufgabe der reinen Interessenvertretung zu. Aus dieser Besonderheit der Kammern ergäben sich Anforderungen an die Argumentation und die Darstellung des Gesamtinteresses, die eine Pflichtmitgliedschaft zumutbar machten.

BVerfG setzt Leitplanken zum Minderheitenschutz

Aus dem Abwägungsgebot folge konkret ein Minderheitenschutz. Hier setzt das Bundesverfassungsgericht  Leitplanken (beziehungsweise übernimmt solche des Bundesverwaltungsgerichts):  Die gebotene Wahrnehmung des Gesamtinteresses gelinge nur, wenn abweichende Interessen einzelner Mitglieder oder grundlegende Interessenkonflikte, die für einzelne Mitglieder von erheblicher Bedeutung sind, berücksichtigt würden. Es hänge vom Einzelfall ab, welche Darstellung jeweils geboten sei, um diesen zu verwirklichen (von der stichwortartigen Benennung einer Position bis zum Minderheitenvotum).

Demokratieprinzip nicht verletzt – Binnenpluralität muss gewahrt werden

Die Beitragspflicht auf der Grundlage der Pflichtmitgliedschaft  in den Kammern sei auch mit dem Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 und 2 GG vereinbar. Für die Wahrnehmung der Aufgaben der IHKs gebe es ein hinreichendes Legitimationsniveau.  Aber auch im Lichte des Demokratieprinzips gelte das Gebot, schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich zu vernachlässigen. Es dürfe keine Gruppe „institutionell majorisiert“ werden. Daher müsse sich insbesondere die Binnenpluralität der wirtschaftlichen Interessen in einem Bezirk niederschlagen. Dies sichere der Gesetzgeber über § 1 Abs. 1 IHKG mit der Vorgabe der Aufgabe der Wahrnehmung des Gesamtinteresses, die dazu verpflichte, auch relevante Minderheitsbelange zu ermitteln und darzustellen. Sollte die Kammern dieses Anforderungen nicht gerecht werden, wäre nicht gleich das System als solches verfassungswidrig. Den einzelnen Kammermitgliedern stünde frei, Regelverletzungen vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen und so Abhilfe zu schaffen.

DAV hatte Stellung genommen

Der Deutsche Anwaltverein (DAV) hatte zu dem Verfassungsbeschwerdeverfahren im Juni 2014 Stellung genommen (DAV-Stellungnahme Nr. 30/2014). Auch sein Verfassungsrechtsausschuss hielt die Verfassungsbeschwerden für unbegründet, betonte aber, dass sich die Kammern auf ihre öffentlichen Aufgaben konzentrieren müssten und ihre Tätigkeit nicht auf Bereiche ausweiten dürften, die keinen sachlichen Bezug zum Kammerauftrag hätten. Dann bestünde die Gefahr, dass sie ihre Kernaufgaben verletzten.

Kompetenzüberschreitung des DIHK

Einem solchen Vorwurf sah sich der Dachverband der deutschen Industrie- und Handelskammern (DIHK) bereits ausgesetzt. Dieser hatte sich mehrfach zu allgemeinpolitischen Fragestellungen geäußert. Das Bundesverwaltungs-gericht hatte letztes Jahr befunden, dass viele der Äußerungen thematisch über die gesetzlichen Grenzen der Kompetenz zur Gesamtinteressenwahrnehmung hinausgegangen seien (BVerwG, Urt. v. 23.3.2016 – 10 C 4.15, siehe auch AnwBl 2016, M 276). Es warf dem DIHK vor, dieser habe wiederholt das Verbot allgemeinpolitischer Aussagen missachtet und gegen die Pflicht zu Objektivität, Sachlichkeit und Zurückhaltung verstoßen. Überschreite der DIHK faktisch seine Aufgaben und zugleich den Kompetenzrahmen seiner Mitgliedskammern, stehe einem Mitglied einer Industrie- und Handelskammer ein Anspruch auf Austritt seiner Kammer aus dem Dachverband zu.

Interessenpluralität in den Anwaltskammern

Das Bundesverfassungsgericht rüttelt nicht am Kammerwesen. Vielmehr sieht es dieses in der Verfassung legitimiert. Der Gesetzgeber hat den Anwaltskammern unter anderem die Aufgabe der Berufsaufsicht zugewiesen. Schon deshalb haben sie es leichter ihre gesellschaftliche Funktion zu begründen. Doch bei allen Unterschieden, die zwischen Industrie- und Handelskammern und Anwaltskammern bestehen, lassen sich natürlich Parallelen ziehen. Bei dem Appell des Bundesverfassungsgerichts, die Binnenpluralität der Interessen zu wahren, dürften sich daher auch die diversen Berufskammern angesprochen fühlen. Mit der kürzlich eingeführten Briefwahl für Kammervorstände ab 1. Juli 2018 ist hierfür ein wichtiger Schritt getan. Dann müssen sich Anwältinnen und Anwälte nicht mehr die Mühe machen, den Besuch einer Kammerversammlung einzurichten, sondern können bequem per Brief von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts veröffentlicht das Anwaltsblatt im Oktober-Heft. Sie ist hier bereits im Volltext abrufbar als AnwBl Online 2017, 542.

 

Rechtsassessorin Jessika Kallenbach, Anwaltsblatt-Redaktion, Berlin

Zurück